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日志

【城市发展】一位前规划局长对城市化的建议

热度 1已有 2441 次阅读2017-2-16 20:13 |系统分类:市场研究

一位前规划局长对城市化的建议:帮助城乡无产者 抑制城市有产者 剥夺近郊地主

2017-02-14经观地产 

赵燕菁 | 文   

原载于《北京规划建设》, 2013年6月

 

城市化就是从以农村为主的社会,向以城市为主的社会转变的过程。在这个过程中,社会的各阶层不断重组、分化:在城市,按照拥有住房和没有住房,形成了“有产”和“无产”两大阶级;在农村,则根据土地区位条件的不同,分为“近郊有产地主”和“远郊无产农民”两大阶级。

 

其中,“远郊农民”以打工者的身份构成“城市无产者”的主体。两者成为城市化过程中城市社会与农村社会的最大交集。城市化的核心进程,就是这一群体从农村向城市的转移。“无产”是这一群体的最大特征。

 

“有产”和“无产”两种产权状态的存在,使得任何一项城市化政策,都可能产生完全不同甚至相反的利益分配效果。这就意味着不存在可以满足所有人的城市化政策。因此,任何一项城市化政策的选择,首先必须要有明确的阶级利益取向。

 

城市的资产鸿沟

 

城市经济的一大特征,就是不动产的价值与公共服务的水平正相关:公共服务越好,基础设施越完善,不动产价格就越高。在中国独特的城市化模式(土地财政)下,政府通过土地出让为基础设施和公共服务融资。购买了城市不动产,就相当于购买了城市的“股票”。

 

同样是公共服务水平的提高,对不同的阶层,会产生完全相反的财富分配效应:有产者可以通过不动产升值,自动参与社会财富的“分红”;而对无产者,则意味着参与社会财富分配的成本上升,甚至完全无法分享城市财富增长。

 

由于中国缺少遗产税、物业税(property tax)等针对财产的税种,政府无法通过税收对社会财富进行再分配。不动产升值就成为社会财富再分配最主要的渠道。

 

因此,在中国城市,每个家庭都要拼命获得资产——因为没有不动产,就意味着在城市化进程中出局。即使已经拥有不动产,也还是要争取拥有更多——因为不动产的多寡,直接关系到分享城市财富增长的比例。

 

城市不动产的价值来源于附着其上的公共服务。只要交通、公园、教育、治安等公共服务不断完善,城市不动产的价值就会增加。就会吸引更多人竞争公共服务,结果就是不动产价格的持续上升。城市化进程,就是公共服务改善的进程。不动产价格的持续上涨,也就成为多数城市的大概率事件。

 

城市公共服务水平的提高,必定导致地价上升;地价上升,政府改善公共服务的资源就越多,房价也就越高。由于城乡存在“有产”和“无产”两大阶层,不动产价格上升导致了两种完全不同的财富分配效果——“有产”的居民,即使不努力,财富也会自动增加;“无产”的居民,即使拼命工作,拥有不动产的机会也会越来越渺茫。

 

房地产在城市化出了一道巨大的“资产鸿沟”。这条鸿沟锁定了不同社会阶层流动的渠道,造就并不断扩大绝望的社会阶层。

 

当年赤手空拳的共产党人之所以能取得政权,一个关键政策就是“土改”——通过土地革命,使广大农民从无产者,变成了有产者。今天,共产党想要破解城市化两难,也必须走同样的路——将无产者转变为有产者。

 

让无产者有产

 

各国城市化的实践表明,仅仅靠市场本身,是无法自动将无产者变为有产者的。政府必须干预,而主要的干预手段就是住房。

 

在所有家庭和个人资产中,不动产,特别是住房,居于一个非常核心的位置。住房是一个“城市人”最主要的信用来源,是城市经济的“微观基础”。住房问题解决的好坏,不仅攸关城市化可否造就足够需求者,而且决定了城市化进程中,乃至完成后,可否长期保持社会的稳定。

 

“二战”后,香港和新加坡都是靠高覆盖的住房保障,解决了社会问题,从带动了经济的发展。二战后的英国,也曾大规模建设公共住宅,撒切尔夫人执政后,将大批公共住房私有化。实践表明,一旦原来的无产者变为有产者,他们就会在一夜之间成为执政者最坚定的支持者。而无法成功解决住房问题的国家,无一能够跨越“中等收入陷阱”。

 

李光耀是少数几个能够在国家稳定层面上思考住宅问题政治家。他在回忆建设公共组屋的初衷时说:“我早就在想,如何建立每个公民跟国家以及国家前途之间的利害关系”。建设组屋的目的,就是要“让那些儿子必须履行国民服役义务的父母觉得新加坡有他们的份,值得他们的孩子去捍卫。如果国民服役人员的家庭没有自己的住房的话,那么,他们迟早会得出结论:他们所捍卫的是有钱人的财产。”

 

李光耀没有谈到任何经济算计,而是将住房保障直接同政权的生存联系在一起。新加坡组屋覆盖率高达 87%。说87%的新加坡居民属于低收入,肯定不合情理。但正是高覆盖率,使得新加坡执政党成功地“建立每个公民跟国家以及国家前途之间的利害关系”。

 

我国现有的保障房制度有两大问题,第一是覆盖率太低。大部分新增市民(农民工、毕业生、复员军人)被排除在保障对象之外;第二是无法资产化。只要资产不能上市,无产者就不可能巡此路径成为有产者,从而也无法借助不动产升值,分享城市财富的增长。

 

保障房制度绝不仅仅是为了解决少数已有城市居民的居住问题,而是要让所有进入城市的新市民拥有财产。为了达到这个目的,现有的保障房制度必须改变:一要将保障面覆盖到全体市民;二要能够通过“房改”上市流通。要实现第一点,就需要解决融资问题;而第二点,正好为第一点提供了可能。

 

具体的讲,就是“先租后售”。

 

举例而言:假设50平方米保障房的全成本是20万元(土地成本2000元/平米,建安成本2000元/平米)。一个打工者租房支出大约500元/月,夫妻两人每年就是1.2万元,10年就是12万元,15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。

 

理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以公积金和政府/企业的补助(可分别用来贴息和支付物业费),即使从事收入最低的职业,夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。从而实现新加坡式的广覆盖——只要没有购买商品房,每个家庭都可以享受一次成本价保障房。

 

而拥有不动产的家庭,都可以通过不动产升值,自动分享财富的增长。其本质上,相当于以兑现期权的方式为每一个家庭注资。15年的时间限定取代了户籍限定,使得保障对象可以拓展到所有无产的居民。

 

这一制度其实就是复制的1998年的“房改”——将原来只有少数体制内城市居民享受过的福利,扩大到全体国民。1998年房改,涉及的人口不超过8000万。而广覆盖设计的积累人口将会达到数亿。其宏观经济效果将远超1998年房改给其后十余年经济带来的巨大推力。

 

“先租后售”保障房制度和当年的土改一样,本质上都是社会利益的再分配。其核心,就是将现在这种围绕城市有产阶级和郊区地主的城市化政策(打压房价和征地模式),转变为围绕城乡无产者的城市化政策(保障房房改)。

 

抑制有产者更多占有

 

中国的城市化,主要是通过房地产市场融资。城市有产者购买不动产,对于推进城市化功不可没。但同时也导致了城市财富越来越向少数有产者集中。一旦城市化完成,社会贫富分化的格局就会被锁定。

 

围绕打压房价制定的房地产政策,其初衷是希望降低无产者的置业成本。但实际效果,却与当初的设想背道而驰。一个主要原因,就是因为打压房“价”,并没有降低房“值”。假设一个股票值100元,但被强制以50元出售,结果是什么?就是投资者会买双倍的股票。

 

也许住房政策制定者可以用“如果不打压,房价会更高” 聊以自慰。但显然,城市里已经拥有资产的人,依然比新进入城市的无产者,有更多的资源。其后果,不过是在帮助现有的有产者,以更低的价格,拥有更多的不动产。打压房价的政策不仅没有达到公平分配社会财富的目的,反而导致社会阶层的分化的加剧。

 

在今天,我们可以预见,那些在城市化大潮中暴富的阶层,很快就会发现贫困海洋所包围的富裕小岛,绝非安全之地。贝恩公司最近的一份报告显示,资产净值在150万美元以上的群体中,有高达60%的中国人想要移民。其中1/3的人已经在海外投资。

 

我们必须尽快吸干贫困的海洋,将富裕的小岛拓展为大陆。为此,现在执行的一些政策必须重新考虑。

 

第一个需要重新考虑的,就是打压房价的政策。打压房价,降低了置业的成本,使得不动产所有者得以以低于市场价值的价格获得不动产。结果是一户多套的“房叔”、“房姐”大行其道。

 

第二个需要重新考虑的,就是金融政策。不动产的本质,就是政府“企业”发行的股票。银行不能进入股市,却对房地产行业从开发商到购房者提供融资,成倍放大了城市有产者的资产规模。使其杠杆能力大幅增加。

 

第三个需要重新考虑的政策,就是土地供给政策。现在地方政府的信用和融资能力,几乎完全取决于收储土地的能力。通过城市土地释放出来的流动性,已经超过顺差。人民币已经成为以土地为本位的货币。而土地收储的规模几乎没有任何限制——没有一个可信的“锚”约束地方政府的信用。

 

要重新分配社会财富,防止新的贫富差距,就必须对上述政策进行调整:一要放开房价管制,对永久物业和70年到期的物业开征物业税,让投资者负担完全的市场成本;二要切断金融市场与房地产市场的联系,降低房地产市场的杠杆,避免金融在房地产市场火上浇油;三要仿效银行准备金制度,为地方政府发行“地票”下一个“锚”。办法之一就是将商品房供地与保障房供地挂钩,而保障房供给则以登记的方式与真实消费挂钩。政府通过调整商品房供地和保障房供地的比例,调节地方政府的信用规模。

 

剥夺不劳而获者的利益

 

在城市化的条件下,农村的利益阶级重新分化为近郊依靠土地食利的土地主阶级和远郊依靠传统农业的自耕农阶级。城郊地主由于可以通过土地留成、违章建设等途径不劳而获,分享城市基础设施和公共服务带来的外溢收益。而远郊的自耕农借机,则只能通过进城打工,靠出卖劳动力分享城市化带来的社会财富。

 

在这两个不同的阶级里,远郊的打工农民在数量上远多于近郊“地主”。他们是城市化主要的劳动力贡献者,但由于没有不动产,在现有的分配机制中,只能处于财富链条的末端。政府主要是通过补贴企业,创造就业的方式,间接补助远郊农民。但这样的补贴,远远比不上通过不动产升值获得的社会财富。

 

需要指出的是,即使这样间接的补助,也由于郊区“地主”阶层的强烈抵抗而不断减少。由于政府补贴企业的资金主要是来自征收近郊“地主”的土地,迅速上升的征地拆迁成本,大量侵蚀掉了政府补贴企业从而间接帮助无产者就业的能力。残酷的事实是,近郊“地主”在土地中获得的分成地租越多,能够分享社会财富的人就越少,社会各阶层的财富差距就越大。

 

那些看似保护农民利益的制度设计,如“农地入市”、“同地同权”、“特赦小产权”、同情钉子户等等,都是在进一步损害社会平衡分配财富的能力。只有通过大规模职业教育和保障房建设,才能帮助“无产者”成为“有产者”,才有可能从根本上解决社会财富再分配的问题。而其前提,就是减少郊区“地主”攫取外溢的公共利益。

 

当年新加坡征收大农场主土地时,同样面临强大抵抗。但由于“组屋”建设惠及更多百姓,得到多数人支持,这种剥夺就具有了合法性。没有抽象的公平、公正,当年的土改如果具体到单个地主,很多都谈不上正义,甚至连公正都算不上,但却是社会发展到这一阶段的必须。

 

今天,很多郊区地主们得到的补偿,已远远超出其实际社会贡献。进一步向其让利,就只能使社会分配更加不公。

 

基于阶级利益的城市化政策

 

现在存在着两种错误倾向:一种是以“打压房价”为代表,只注意保护城市现有居民的利益,而忘记众多的打工者;另一种是以“农地入市”为代表,只注意保护郊区地主的利益,而忘记更多的远郊农民。无论那种倾向,都会损害执政党的社会基础,并最终破坏社会的稳定。

 

城市化的过程,乃是有产者和无产者此消彼长的过程。伟大的城市,必定是市民“自己的”城市。大规模且稳定的城市有产者,将成为城市化时代共产党新的执政基础。唯有成为有产者,才能让那些新进入城市的居民,觉得这座城市,这个社会“有他们的份,值得他们的孩子去捍卫”。

 

城市化的目的不只是傲人的经济指标,也不是炫目的高楼大厦,更不是宏大的基础设施——这些只应是结果而非目标。党在城市化阶段唯一的核心目标,就是:把“城乡无产者”转变为“城市有产者”。

 

为达成这一目标,就必须:一要帮助城乡无产者成为城市有产者;二要抑制城市有产者占有过多不动产;三要剥夺不劳而获的郊区地主。这三条应当是执政党在整个城市化过程中,制定所有政策的基本原则和出发点。执行得越彻底,政权就越稳固。


(作者为厦门市规划局前局长、中国城市规划学会副理事长,本文仅代表作者个人观点。)


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